3月13日,十三届全国人大一次会议第四次全体会议,听取了国务院关于国务院机构改革方案的说明。此次国务院机构改革方案的鲜明特点就是以国家治理体系和治理能力现代化为导向,实现了国家机构职能体系的全方位优化和重构。按照笔者的理解,此次国家机构改革,除了突出党的全方位领导外,至少还有五大看点。
一是本轮国家机构改革的视野宽、站位高,是改革开放以来一次国家机构职能体系的全方位优化和重构。与以往7次机构的起点不同,本次机构改革,不局限在国务院或者行政层面的机构改革和职能优化,而是涉及党、政府、人大、政协、司法、军队、事业单位、群团、社会组织等全方位的机构改革。这种重构,以国家治理体系和治理能力现代化为导向,以推进国家机构职能优化协同高效为着力点,改革机构设置,优化职能配置,深化转职能、转方式、转作风,提高效率效能,为决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力制度保障。按照提请第十三届全国人大一次会议审议的《国务院机构改革方案》,改革后,国务院正部级机构减少8个,副部级机构减少7个,新组建或重新组建自然资源部、生态环境部、农业农村部、文化和旅游部、国家卫生健康委员会、退役军人事务部、应急管理部、科学技术部、司法部、水利部、审计署;不再保留监察部、国土资源部、环境保护部、农业部、文化部、国家卫生和计划生育委员会;除国务院办公厅外,国务院设置组成部门26个。改革力度之大,覆盖之广,前所未有。
二是本轮国家改革的目标明确,路径清晰,具有战略性和前瞻性。形成职责明确、依法行政的政府治理体系是《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出的党和国家机构改革目标之一。此次国家机构改革方案,就是要聚焦发展所需、基层所盼、民心所向,按照优化协同高效的原则,既立足当前也着眼长远,优化国务院机构设置和职能配置,理顺职责关系。改革方案中减少机构数量,简化中间层次,减少多头管理和职责分散交叉,有效地避免政出多门、责任不明、推诿扯皮的现象,让权力配置更科学,机构设置和职能配置也将得到进一步的优化,相关机构配合联动也将更顺畅高效,形成科学规范、自上而下的高效率组织体系,全面提高国家治理能力和治理水平。通过改革,国务院机构设置更加符合实际、科学合理、更有效率,必将为全面贯彻落实党的十九大部署的各项任务提供有力组织保障。
三是本轮国家机构改革体现出系统性改革、结构性优化和整体性推进三大特征。所谓系统性改革,就是从改革的顶层设计上,强调国家机构设置、职能配置的统筹性和系统性,最大限度地避免孤军深入、单打独斗式的改革,“按下葫芦浮起瓢”的现象,从而陷入机构、人员越减越多的怪圈。所谓结构性优化,就是要国家的机构职能配置,作为一个整体进行重新优化配置,防止政府机构职能重叠交叉、设置不够科学、权责脱节等问题,从而提高国家机构运行效率。因此,本轮改革,首先要将那些机构职能相近的机构进行必要的合并或者合署办公,在系统内部,用大部制的思维进行机构、职能的优化组合。如,方案提出,将国家粮食局的职责,国家发展和改革委员会的组织实施国家战略物资收储、轮换和管理,管理国家粮食、棉花和食糖储备等职责,以及民政部、商务部、国家能源局等部门的组织实施战略和应急储备物资收储、轮换和日常管理职责整合,组建国家粮食和物资储备局,由国家发展和改革委员会管理。所谓整体性推进,就是由于本轮国家机构改革涉及面广,具有全局性,因此,在实施过程中必须遵循分步实施、整体推进的改革策略。部分改革方案在两会上通过后,首先会在中央和省级层面进行实施,待上面的改革基本完成后,将在地市、县、乡镇等餐馆内面全面推开。这样的改革推进策略也体现出“稳重求进”的原则。
四是本轮国家机构改革坚决落实以人民为中心的发展思想,将增进人民福祉、促进人的全面发展作为出发点和落脚点。让老百姓过上好日子,是我们一切工作的出发点和落脚点。此次国务院机构改革中,涉及完善公共服务管理体制改革的内容,从推进基本公共服务均等化、普惠化、便捷化,推进城乡区域基本公共服务制度统一方面入手,必将让公共服务管理更加高效便民。在国务院机构改革方案中组建了农业农村部,这为实施乡村振兴战略,为解决农业农村农民这个关系国计民生的根本性问题强化了机构职能保障。组建国家卫生健康委员会,不再保留国家卫生和计划生育委员会,不再设立国务院深化医药卫生体制改革领导小组办公室。在机构改革指引下,卫生工作将从以治病为中心转变为以人民健康为中心,部门之间将更加协调高效,有利于卫生健康工作全面深入展开,构建大卫生、大健康理念。此次国家机构改革致力于解决人民群众最关切最直接的利益问题,想群众之所想,急群众之所急,办群众之所需,立足破解发展不平衡、不充分的矛盾,立足以人民为中心的立场,展现了鲜明的时代特征。
五是本轮国家机构改革给省级及以下地方机构更多自主权,增强地方治理能力。处理好中央与地方关系是党和国家机构改革的重要内容。建国以后的历次机构改革,都程度不同地涉及到这个问题。但时至今日,有关这方面的问题依然突出,比如中央与地方权责关系的处理,财力与事权的划分等。此次国家机构改革,致力于解决好中央和地方的关系问题,如,组建应急管理部,按照分级负责的原则,一般性灾害由地方各级政府负责,应急管理部代表中央统一响应支援;发生特别重大灾害时,应急管理部作为指挥部,协助中央指定的负责同志组织应急处置工作,保证政令畅通、指挥有效。应急管理部要处理好防灾和救灾的关系,明确与相关部门和地方各自职责分工,建立协调配合机制。简约高效的基层管理体制,地方基层机构拥有了更多自主权,在管理本地区事务时更有动力。充分赋予基层机构相应自主权,可使改革为基层所盼、民心所向,更好造福当地群众。推动顶层设计、基层探索有机结合,必然能带来多赢局面。
(作者系国家行政学院教授、深圳创新发展研究院资深研究员)
