宫铭 李雪勤 王希鹏
党的十九大通过的新党章把纪律建设摆在更加突出的位置,系统体现了习近平党的纪律建设思想,推动了党的纪律建设规范化和科学化;规定了执行和维护党的纪律的主体、路径和保证,纪律约束和责任追究成为新常态;对党的纪律检查工作提出了新要求,为加强党的纪律建设提供了坚强保证,对推进党的纪律建设具有重要的指导和规范作用。
一、把党的纪律建设摆在更加突出的位置
党的十八大以来,党中央以踏石留印、抓铁有痕的决心和劲头狠抓党的纪律建设,纪律建设成为党的建设的常态化工作内容,成为推进全面从严治党重大战略布局的重要支撑。新党章在此基础上,实现了三个方面的重大突破。
一是党的纪律建设成为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容。将习近平新时代中国特色社会主义思想写入党章,确立为我们党必须长期坚持的指导思想,是新党章最主要、最重大的历史贡献。习近平总书记高度重视党的纪律建设,就新时代推进党的纪律建设进行了一系列重大的理论和实践探索,赋予纪律建设新的时代内涵、时代价值和时代元素。习近平总书记深刻指出,党要管党、从严治党,靠什么管,凭什么治?就要靠严明纪律。法律是治国之重器,纪律是治党之重器。严明党的纪律作为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容,是我们党对自身建设规律和执政规律认识的深化和升华,是新时代坚持党的领导核心地位、统筹推进“四个伟大”的迫切需要。
二是把纪律建设纳入新时代党的建设总体布局。新党章明确了新时代党的建设总体布局:“以党的政治建设为统领,全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设,把制度建设贯穿其中,深入推进反腐败斗争,全面提高党的建设科学化水平。”其中,政治建设是统领,思想建设是基础,纪律建设是保证。把纪律建设纳入新时代党的建设总体布局,是对管党治党基本规律的深刻洞察,是我们党不断增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力的重要保证。
三是把纪律建设作为从严管党治党的重要举措。新党章关于党的建设必须坚决实现的基本要求从4项扩展为5项,专门增加了“坚持从严管党治党”,强调“坚持依规治党、标本兼治”。建党以来我们一直在不断探索管党治党的有效路径,依规治党、加强党的纪律建设是重要内容。纪律不严,从严治党就无从谈起,一些党员干部出问题,一些地方政治生态变坏,往往都是从不守纪律、破坏规矩开始的。抓住了纪律建设也就找到了推进全面从严治党的一把钥匙。
二、明确了“把党的纪律挺在前面”的理念
新党章强调,“坚持把纪律挺在前面,加强组织性纪律性”,创新了纪律建设理念,明确了纪律建设框架,推动纪律建设规范化、科学化。
一是把党的政治纪律和政治规矩挺在前面。政党作为现代政治体系的重要政治行为体,政治性是所有政党组织的根本属性。新党章把“自觉遵守党的纪律,首先是党的政治纪律和政治规矩”作为党员必须履行的义务,强调了政治纪律和政治规矩永远排在第一位。严守党的政治纪律,首要的是坚定维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导。一个国家、一个政党,领导核心至关重要,这是方向性、原则性问题。党员干部要切实增强“四个意识”,在思想上政治上行动上与党中央保持高度一致。各级党组织对违反政治纪律的行为要坚决批评制止,不能听之任之。
二是把党的纪律挺在国家法律前面。习近平总书记在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上指出“坚持纪严于法、纪在法前,实现纪法分开”,这是管党治党思想认识的一次飞跃,是纪律建设的重大理念创新,为纪律建设提供了重要的方法遵循。
纪严于法是前提,突出强调党员和党组织区别于普通公民的政治责任;纪在法前是关键,突出强调筑牢纪律防线,加强对党员的日常监督管理;纪法分开是原则,突出强调国家法律规定的内容,党的纪律不再作重复规定,实现党纪与国法有机衔接,形成全面从严治党的整体合力。
三是推进纪律建设科学化。党的纪律作为一个完整的行为规范体系,体现政党意志,具有高度的统一性、普遍适用性和权威性。新党章着眼于纪律建设体系化,构建了纪律制定、纪律教育、纪律执行、纪律监督等联结和推动的“闭环式”系统;着眼于纪律建设规范性,规定了“政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律”的体系框架;着眼于纪律建设引导性,通过规范党员权利和义务,影响党员行为动机,指引党员行为,调整党内关系,净化党内政治生态;着眼于纪律建设权威性,突出“共产党员必须自觉接受党的纪律的约束”的强制性和“党的纪律面前人人平等”的纪律普适性。
三、规定了执行和维护党的纪律的主体、方法和保证
党的十八大以来,纪律建设从制度化走向实践化,纪律建设理念、制度与实践形成有机的统一整体,用纪律约束权力的运行成为新共识,抓早抓小和严管厚爱成为新理念,纪律约束和责任追究成为新常态。
一是强调了执行纪律的主体。从党的十八届三中全会提出“落实党风廉政建设责任制,党委负主体责任”,到2015年10月《中国共产党纪律处分条例》第114条强调党委在全面从严治党中承担主体责任,到2016年10月《中国共产党党内监督条例》第15条规定党委(党组)在党内监督中负主体责任,到新党章总纲规定“强化管党治党主体责任和监督责任”,体现了党中央对党的建设规律认识从实践到理论的不断深化。
各级党委履行管党治党的政治责任,就要责无旁贷当好纪律建设的领导者、执行者和推动者,把党的领导体现到日常管理监督中,敢于较真,注重日常,提高纪律执行力,维护纪律严肃性。
二是创新了执行纪律的方法。新党章总结了我们党成立以来纪律建设经验,提出了严格执行和维护党的纪律的“24字方针”。其中,“惩前毖后、治病救人”是目的,体现了党的一贯方针;“执纪必严、违纪必究”是原则,体现了零容忍的鲜明态度;“抓早抓小、防微杜渐”是方法,是源头防贪治腐的有力路径。三者有机统一,集中体现在运用好监督执纪“四种形态”。破“法”多从破“纪”开始。监督执纪“四种形态”从根本上找到了解决问题的对策,是把党的纪律建设挺在前面的具体化路径。
三是强化了执行纪律的保证。有权必有责、失责必追究。党中央以问责为纪律建设的关键,推动纪律建设落地生根。新党章规定“党组织如果在维护党的纪律方面失职,必须问责。”2016年7月,《中国共产党问责条例》颁布实施,明确问责对象、内容和方法,把党组织和党员干部的权利和义务、责任和担当统一起来,为加强党的纪律建设提供了制度保证。
四、对党的纪律检查工作提出了新要求
新党章着眼于新时代坚定不移全面从严治党,对纪律检查机关的职责定位作出重大拓展,对新时代纪律检查工作提出了新要求。
一是对纪律检查机关的主要任务作出重大调整。新党章进一步充实了纪委的主要任务,明确纪委“协助党的委员会推进全面从严治党”,这是对纪委主要任务的进一步拓展。党风廉政建设和反腐败斗争是全面从严治党的重要组成部分,但不是全部。协助党的委员会推进全面从严治党,要求纪委不仅要继续抓好正风肃纪、反腐惩贪,更要从为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供坚强保证的高度,聚焦党的建设新的伟大工程,紧紧围绕政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设、制度建设以及反腐败斗争发挥作用,真正把全面从严治党的要求贯穿党的建设各方面、全过程。
二是进一步明确了纪律检查机关的职能职责。在完善主要任务的同时,新党章进一步明确纪委是“党内监督专责机关”,其职责是“监督、执纪、问责”。2016年颁布的《中国共产党党内监督条例》规定,“党的各级纪律检查委员会是党内监督的专责机关,履行监督执纪问责职责”,与2003年颁布的《中国共产党党内监督条例(试行)》对纪委是“党内监督的专门机关”的表述相比,一字之变,反映了实践的发展和认识的深化,凸显出政治责任和使命担当。围绕纪委的职责,新党章将“对党员领导干部行使权力进行监督”调整为“对党的组织和党员领导干部履行职责、行使权力进行监督”,增加“受理处置党员群众检举举报,开展谈话提醒、约谈函询”“进行问责或提出责任追究的建议”等内容。
这一系列调整进一步明确和充实了纪委的经常性工作。纪委作为党内监督专责机关,不仅包括对党员特别是领导干部的监督,也包括对党组织的监督,而抓早抓小、开展问责等自然是题中应有之义。
三是完善了纪律检查工作双重领导体制。新党章规定“上级党的纪律检查委员会加强对下级纪律检查委员会的领导”,进一步强调上级纪委对下级纪委的领导。同时,在党的历史上首次将地方纪委向同级党和国家机关全面派驻纪检组写入党章,强调派驻纪检组组长参加驻在部门党的领导组织的有关会议,而不是“可以列席”,他们的工作必须受到该机关党的领导组织的支持。这一做法是对党的十八大以来派驻制度改革成果的固化,也必将推动派驻机构在党内监督中发挥更大作用。
四是优化了纪律检查工作程序。新党章对纪律处分、执纪审查等工作程序作出更加翔实的规定。在党的纪律一章中,补充了给以中央和地方各级党委委员、候补委员党纪轻处分的程序规定:对党的中央委员会委员、候补委员,给以警告、严重警告处分,由中央纪律检查委员会常务委员会审议后,报党中央批准。对地方各级党的委员会委员、候补委员,给以警告、严重警告处分,应由上一级纪律检查委员会批准,并报它的同级党的委员会备案。这一调整,一方面规范了给以党纪轻处分的权限,填补了此前相关程序规定的空白,另一方面则体现了抓早抓小、防微杜渐的执纪原则。
新党章进一步体现了监督执纪以上级纪委领导为主的改革要求。比如在纪律处分上,新党章规定,对地方各级党的委员会委员、候补委员给以撤销党内职务、留党察看或开除党籍的处分,要求“必须经过上级纪律检查委员会常务委员会审议,由这一级纪律检查委员会报同级党的委员会批准”。在执纪审查上,规定各级纪律检查委员会发现同级党的委员会委员有违犯党的纪律的行为,可以先进行初步核实,如果需要立案检查的,应当在向同级党的委员会报告的同时向上一级纪律检查委员会报告;涉及常务委员的,报告上一级纪律检查委员会,由上一级纪律检查委员会进行初步核实,需要审查的,由上一级纪律检查委员会报它的同级党的委员会批准。这些规定强化了自上而下的监督,克服了同级监督的弊端,为纪委履职提供了有力保障。
(宫铭,中央纪委中国纪检监察学院助理研究员。李雪勤,中央纪委中国纪检监察学院客座教授,中央纪委研究室原主任。王希鹏,中央纪委中国纪检监察学院副研究员。)
