【法眼观天下】
光明日报记者 李慧
党的十九大报告提出，巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度。保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。
农村土地承包法修正案草案日前提请全国人大常委会审议，这是农村土地承包法施行14年后，迎来首次大修。
农村土地承包关系是否将稳定不变？农村土地可以以经营权入股吗？进城务工、落户农民的土地承包权益如何保障？针对这些热门话题，草案一一作出明确规定，回应了社会关切。
农机手驾驶拖拉机在山东省茌平县贾寨镇播种冬小麦。光明图片/视觉中国
山东省聊城市茌平县侯楼村农民在扬晒小麦。光明图片/视觉中国
光明图片/视觉中国
关切一： 延长承包期让农民沉下心来搞生产
地越种越多，有机农业大户许松林的顾虑也在加重。
从长沙一家企业辞职后，许松林回到家乡湖南省浏阳市北盛镇边洲村，和种粮大户合作承包经营了1800亩农田，带领农户种植有机水稻。
他告诉记者，农民开展集约化经营前期成本大，让1800亩农田变成有机农田，投入大、时间长，只有长期稳定的承包经营才能保障他们收回前期投入成本并取得收益。
“十九大报告提出保持土地承包关系稳定并长久不变，让我们种粮大户吃上了‘定心丸’。”徐松林对记者说。
农村土地承包法修正案草案此次明确规定：国家依法保护农村土地承包关系稳定并长久不变。为了给予农民稳定的土地承包经营预期，草案还规定，耕地承包期届满后再延长30年。这也标志着十九大报告中对广大农民的庄严承诺将被体现在法律条文中。
现行农村土地承包法自2003年施行，对承包期限作了规定：耕地的承包期为三十年，草地的承包期为三十年至五十年，林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。
全国人大农业与农村委员会副主任委员刘振伟在作草案说明时指出，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，有利于坚持和完善农村基本经营制度，坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营基础性地位，坚持土地承包关系稳定，核心是维护农民土地权益。
“这一规定延长了土地使用权期限，对农民承包土地的权益保护更有利，他们可以沉下心来搞生产，也可以放心流转土地经营权，还可以安心进城务工。这种多形式的规模经营，有利于推进中国特色农业现代化。”中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田指出。
值得关注的是，实践中，对因各种特殊情形造成人地矛盾突出的问题，一些地方尊重大多数农民意愿，因地制宜，分类施策，在坚持稳定土地承包关系的基础上，妥善解决矛盾纠纷。但为进一步规范对个别农户之间承包的耕地和草地的适当调整，草案划定了红线：必须坚持土地承包关系稳定、不得打乱重分的原则；必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。鉴于各地情况差异较大，草案同时授权省、自治区、直辖市制定地方性法规具体规定。
关切二： 维护进城务工农民土地承包权
随着我国经济社会迅速发展，“三农”所处的外部环境发生了深刻变化，农村土地承包法的一些规定已难以适应实践发展需要。把实践检验行之有效的农村土地承包政策和成功经验及时转化为法律规范，是修改农村土地承包法要考虑的重点问题。
刘振伟介绍，从农村内部看，随着富余劳动力转移到城镇就业，各类合作社、农业产业化龙头企业等新型经营主体大量涌现，土地流转面积不断扩大，规模化、集约化经营水平不断提升，呈现“家庭承包、多元经营”格局。
20世纪80年代初，中国农村实行家庭联产承包责任制，农民承包经营权与集体土地所有权分离，实现“一权变两权”，所有权归集体，承包经营权归农户。
而现在的集体土地所有权、承包权和经营权“三权分置”是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。目前，农村已有30%以上的承包农户在流转承包地，流转面积达4.79亿亩。
“‘三权分置’是规范土地经营和盘活农村土地资源的重要改革。”郑风田表示，随着农业现代化发展，国家充分尊重农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，重点激活土地经营权。
为适应新形势的需要，草案规定，以家庭承包方式取得的土地承包经营权在流转中分为土地承包权和土地经营权。同时明确了土地承包权和土地经营权的权能。土地经营权流转后，为了加强对土地承包权的保护，草案规定，承包土地的经营权流转后，承包方和发包方的承包关系不变，承包方的土地承包权不变。
“三权分置”后，如何确保不改变农地用途？
草案对此作出明确规定：承包方连续两年以上弃耕抛荒承包地的，发包方可以收取一定的费用，用于土地耕作，连续三年以上弃耕抛荒承包地的，发包方可以依法定程序收回承包地，重新发包；土地经营权流转后第三方擅自改变承包地农业用途、弃耕抛荒两年以上、给承包地造成严重损害或者严重破坏承包地生态环境的，发包方或承包方有权要求终止土地经营权流转合同，收回土地经营权。
千百年来，土地都是农民的“命根子”。党的十八届五中全会决定提出，维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。
为尊重农民保留承包权的意愿，草案删除了现行法律中关于承包方全家迁入设区的市，转为非农户口的，应将承包地交回发包方的规定。
“鉴于城乡人口结构的变革是一个较长的历史过程，现阶段农民进城务工、落户的情况也十分复杂，按照中央关于推进农业转移人口市民化的要求，草案规定，维护进城务工农民的土地承包经营权，不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件。是否保留土地承包经营权，由农民选择而不替代农民选择。”刘振伟说。
郑风田指出，这意味着国家关于“不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件”上升到法律层面，地方政府要广泛征求群众意愿、公开透明，村干部不能自行决定，更不得强制收回农民的土地。
刘振伟指出，对于承包方全家迁入城镇落户、纳入城镇住房和社会保障体系、丧失农村集体经济组织成员身份的，草案支持引导其按照国家有关规定转让土地承包权益，为政策适时调整留出了空间。
关切三： 土地经营权可用于融资担保
“真没想到，农村土地流转经营权还可以作抵押贷款，而且办理得还这么顺利，这286万元可帮了我大忙。以前农户一般贷款，每个身份证只能贷款2万元。”说这话的是辽宁省昌图县古榆树镇农民刘全。2015年3月，刘全流转土地1263亩，以流转土地经营权抵押办理了为期3年的抵押贷款。用这笔贷款，当年他购置了玉米播种机和花生收获机、玉米收割机，花生种植加上玉米种植的收入，获得了160多万元的效益。
2016年，昌图县被列为全国农村土地流转经营权抵押贷款试点县。在试点中，昌图县创新开办农村土地流转经营权抵押贷款业务，将“不动”的土地资产转化为“流动”的生产资金，有力地推动了当地农村土地经营的规模化。
随着农村适度规模经营的发展，农民尤其是种粮大户的资金需求日益增长。如今，昌图等地的农村土地流转经营权抵押贷款试点经验将在全国推广。
对于深受投入资金难题困扰的农户来说，此次修法透露出一个利好消息。草案第二十四条规定：“承包方可以用承包土地经营权向金融机构融资担保。第三方通过流转取得的土地经营权，经承包方或其委托代理人书面同意，可以向金融机构融资担保。具体由国务院有关部门规定。”
刘振伟介绍，关于土地经营权的融资担保，规范性文件规定，土地承包权和承包土地的经营权都可以向金融机构抵押担保融资。从试点情况看，抵押担保物实质都是土地经营权。鉴于各方面对土地经营权的性质认识分歧较大，草案使用了具有包容性的“融资担保”概念，包含了抵押和质押等多种情况，既解决农民向金融机构融资缺少有效担保物的问题，又保持了与担保法等法律规定的一致性。
此外，为落实党的十八届三中全会提出的“允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”的精神，草案增加了土地经营权可以入股从事农业产业化经营的规定。
“鉴于土地经营权入股发展农业产业化经营尚处于探索阶段，实践中的做法也不尽相同，为此草案只作出原则性规定，具体可依实践发展需要再由行政法规规范。”刘振伟说。
如何把法律赋予农民的土地权益落到实处？如何让农民更有获得感？据了解，针对这些实际问题，农业部正在积极推进土地承包经营权确权登记颁证试点工作。目前全国完成确权面积10.8亿亩，约占全国第二轮家庭承包集体耕地面积的80%。下一步，农业部将指导各地健全土地经营权流转市场，为农业农村现代化提供更坚实的保障。
《光明日报》（ 2017年12月14日 15版）
