美国贸易法“301条款”分析

2018-04-11 09:20 来源:期货日报

  美国总统特朗普4月5日要求美国贸易代表办公室(USTR)依据“301调查”,考虑对从中国进口的额外1000亿美元商品加征关税。中国商务部迅速回应称,如果美方坚持搞单边主义和贸易保护主义行径,中方将奉陪到底,必定采取新的综合应对措施捍卫国家和人民的利益,不惜付出任何代价。本文采用理论与实证案例相结合的研究方法,对“301条款”进行了历史回顾和比较分析,全方位地审视“301条款”。

  A形成及演变

  美国贸易的主管权传统上归属美国国会,国会会在特定时间授予总统权力处理与其他国家的贸易争端。20世纪70年代,为了应对欧洲、日本经济高速增长导致的贸易逆差,颇具贸易保护主义的美国《1974年贸易法》出台,该法律要求在白宫设立总统下属的贸易代表办公室,直接负责美国的国际贸易政策,处理与他国的谈判与协议,其中最著名的案例就是应用该法律的“301条款”对日本发起的贸易调查,直接导致日元升值,经济动荡。随着近年来美国对《1974年贸易法》的不断修订,美国贸易代表办公室的权力越来越大。

  当下美国的贸易代表是罗伯特·莱特希泽,其曾在罗纳德·里根政府时期担任美国副贸易代表,成名于对日本钢铁和汽车业的贸易战。令人吃惊的是他还曾经帮助墨西哥、巴西等国和美国政府打过贸易官司,因此其上任也颇具争议,在2017年1月就被特朗普提名出任美国贸易代表一职,但直到5月才正式上任。

  “301条款”分为狭义和广义两种,狭义的“301条款”是对《1974年贸易法》第301条的简称,是美国保护自身贸易的主动性条款,当总统领导的贸易代表办公室认为国外政府的法律、行为等损害到美国贸易利益时,可以直接对相关国家发起调查。除此以外,美国企业或者行业也可以向USTR申请,发起对他国的调查。当美国启用“301条款”时,一般的流程要经过发起调查、双方谈判、施加惩罚措施等环节,直到被调查方消除对美国有害的行为。调查发起的初期,美国贸易代表先进行调查,当确定有损害本国利益的行为时,首选会与外国政府谈判,要求对方解除对美方的损害行为,如果协商无法解除双方的矛盾,将会采取报复措施,例如惩罚性关税、限制对美国出口等。广义的“301条款”除了传统内容之外,还包含另外两个“301条款”,一个是特别“301条款”,主要针对知识产权;另一个是超级“301条款”,保护的是贸易的自由化。

  依据“301条款”进行的“301调查”能被美国政府看重取决于其两方面的优势:一方面,“301条款”可以绕过WTO单方面发起对他国的贸易调查。历史上曾有国家对美国“301条款”进行申诉,认为其存在违反了WTO中的相关协议,但WTO成立的相关小组虽然得出“301条款”或存在违规情况的结论,但也声明要考虑美国自身的国情,这种认定基本意味着毫无意义。另一方面则是“301条款”较WTO争端解决机制相对节省时间,如果两国存在贸易争端,先是要上诉到WTO,然后WTO需要视情况成立专项小组,光是此项步骤就可能需要数月到数年的时间,通过此步骤后,专项小组又可能要花费极长时间来判断是否违规。在此情况下,虽然WTO是美国主导推行成立的组织,但考虑到时间成本,美国倾向于启动“301调查”,直接进行双边谈判或进行报复性制裁。

  B历史案例

  美国启用“301条款”已经多达百余次,受调查的国家遍布美洲、欧洲、亚洲、大洋洲。本文选择美国对日本、欧盟以及巴西启用“301条款”的案例进行分析。

  对日本

  美国“301条款”最经典的案例发生在20世纪70至80年代,美国对日本先后启用了一般“301条款”和超级“301条款”。20世纪70年代初,欧洲、日本经济崛起,美国出现贸易逆差,出于打击对手、保护自身贸易的目的,美国单方面对日本启用极具保护主义色彩的一般“301条款”,认为后者在钢铁方面存在损害美国相关行业的行为。多次协调后,日本选择妥协,自愿限制钢铁出口并且在1976年与美国签署《美日特殊钢进口配合限制协定》。在此后的几年中,日本由于出口受限叠加石油危机的出现,重工业受打击严重,但也是借此机遇,日本完成了本国的产业转型,从重工业转移到时至今日也具有世界领先地位的电子、半导体、互联网等先进工业,一跃成为世界首屈一指的经济强国,到20世纪80年代末,日本人均GDP达到2.4万美元,超过同期美国不到2.3万美元的表现,日本制造充斥世界市场。

  1989年,美国再次对日本启动调查,美国贸易代表办公室认为日本在计算机、卫星、林产品等行业存在贸易壁垒,因此启用超级“301条款”进行调查,双方的谈判过程长达一年半时间,最终以日本完全开放本国市场而告终。巧合的是美国对日本的本次调查,伴随着日本经济在20世纪八九十年代最后的繁荣,1985年达成的《广场协定》人为地拉低美元,促使日元升值,日本企业在出口方面陷入被动,日本央行选择连续降息的扩张性货币政策,导致日本通货膨胀严重,大笔资金闲置,流向金融和房地产业,成为日本经济走向崩溃的潜在因素之一。

  对欧盟

  20世纪90年代美国对欧共体(欧盟前身)启用“301条款”也可以称为“香蕉案”。欧共体在20世纪50年代与前殖民地国家建立有贸易互惠制度,这些国家的香蕉在与欧共体的贸易中享受免税。1992年,同样作为香蕉主产地的拉美国家哥斯达黎加、哥伦比亚、尼加拉瓜、危地马拉和委内瑞拉等对欧共体的此项进口优惠制度提出诉讼,但最终由于欧共体的强力反对未能通过。1991年12月,欧共体首脑会议通过《欧洲联盟条约》,1993年11月1日,该条约生效,欧盟正式诞生。1996年,以美国为首的美洲国家再次就香蕉进口、销售与欧盟商议无果。1998年,美国单方面宣布运用“301条款”对欧盟进行报复,世界两大经济体的对峙使得WTO总干事不得不出面调解,协调双方各退一步。2001年,欧盟与美国达成香蕉贸易的谅解协议,欧共体承诺将在2006年前出台新的只有关税调节的香蕉贸易政策,美国则承诺一旦欧盟完成承诺,美国将会撤销对于欧盟的惩罚性报复措施。

  针对美国的“301条款”,欧盟同样做出反击,就在1998年美国宣布启用“301条款”对其进行报复后,欧盟在同年11月向美国提出要求,根据GATT(WTO前身)条款就美国《1974年贸易法》“301条款”进行磋商,认为后者违反WTO的有关规则,在双方首次会谈失败后,1999年欧盟申请WTO成立专家组调查干涉本案,在历经9个月的漫长审理后,专家组给出的结论是“初步违反”。但在WTO讨论的框架内,专家谨慎地加上了要考虑美国特殊的体制和行政国情,也就是说虽然“301条款”表面上存在违反WTO相关规则的情况,但美国只要承诺保证他国的利益,该条款可以客观存在,此次在WTO框架下的仲裁就成为一纸空文。

  对巴西

  1987年6月,美国制药协会向美国贸易代表办公室提出申请,认为巴西对于药品的生产方法以及专利保护欠缺,巴西政府的不合理措施使得美国医药企业遭受损失。仅仅一个月后,美国贸易代表就对巴西发起调查并进行磋商,但双方在首次协商中未能达成一致。1988年,时任美国总统里根认为巴西贸易政策对美国企业造成了限制和损害,在同年10月宣布行使特别“301条款”,并对巴西纸制品、非苯类药品和日用电子产品征收高达100%的税收作为报复。重压之下,巴西总统宣布立法对药品和相关产品提供专利保护,确保在1991年完成整项立法过程。在确认本国利益得到满足后,美国在1991年结束了对巴西的关税制裁。

  C中美贸易关系

  WTO建立以后,成员国之间遇到无法解决的矛盾可以提交WTO仲裁,后者会成立专项小组进行评定,在多边协商机制下,成员国间问题能更好地得到解决。在此基础上,作为单边法律工具的“301条款”有了更好的替代者,处于几乎停用的状态。

  如上文所述,启用“301条款”是个漫长的过程,根据《1974年贸易法》的相关规定,当美国贸易代表办公室认为他国存在损害本国商业利益行为时,首选是进行相关调查取证,在认定事实后,会进行双边谈判,虽然有时贸易代表办公室会直接跳过第一步直接进行谈判,但是属于极少数情况。在谈判中伴随着双方的讨价还价,美国贸易代表会视情况延长谈判时间,有时候双方的协商可能会经过多轮谈判。只有在双方谈判破裂后,USTR才会宣布报复清单,可能是增加关税,可能是进口限额等,报复的内容也不一定限定在“301调查”的产品范畴内。值得注意的是,就算是USTR宣布过报复措施后,历史显示双方仍可能重新回到谈判桌上,进而达成协议。因此,“301调查”虽然看起来咄咄逼人,但其实在背后是两国硬实力的博弈,谈判时长可能长达半年到一年,在此期间不但双方政府会进行会谈,相关的利益企业也会衡量得失影响谈判,漫长的谈判时间给予双方更多时间考虑得失与测试底线,最终可能是都退一步在某个平衡点上达成共识。

  历史上美国贸易代表办公室共对中国启用过5次“301调查”,其中针对中国专利、知识产权方面的特别“301调查”3次,一般“301调查”2次。发起人方面,美国协会作为申请人1次,贸易代表办公室4次。

  美国是中国第二大贸易伙伴,仅次于欧盟。美国是中国第一大出口市场,也是第四大进口来源国。两国的贸易来往形成结构性互补,中国对美国的出口产品主要是原材料、轻工业制品,美国近四分之一的波音飞机订单、五成以上的大豆、六分之一的汽车出口地都是中国。截至2017年年底,从中国对美贸易来看,出口额比上年增长12%,达到4297亿美元,进口额增长15%,达到1539亿美元,进出口总额超过5800亿美元。美国距离成为中国第一大贸易伙伴已经缩小至300亿美元附近。最近10年间,美国对中国出口年均增长11%,几乎是同期中国对美国出口年均增速的两倍。有统计显示,中美两国贸易和投资给美国带来了200多万个就业岗位,相对经济的“中国制造”可以拉低美国物价1%到1.5%。因此中美双方的贸易几乎完美契合了双方的需求,达成共赢的状态,一旦美国对中国实施报复性措施,中国的反击料会很快打击美国贸易。举例来说,美国大豆出口的一半要依靠中国,如果中国同样对美豆实施惩罚性关税,美国自身的贸易出口就会出现大问题。

  D小结

  如上文所述,“301调查”已经被美国所主导的WTO所替代,美国贸易代表办公室启动“301条款”可能来自于两个原因,一方面是保护主义抬头,另一方面是转移矛盾。

  从历史上美国对我国启用“301条款”来看,因为我国不享有美国贸易优惠协议,所以报复措施基本固定在征收惩罚性关税方面,例如1994年针对中国知识产权的调查,美国对部分以消费为目的进出仓库的中国产品征收100%的关税。

  通过回顾历次“301调查”的历史可以发现,回到谈判桌上来的可能性极大。此次特朗普急于对中国启用“301调查”,一方面是自身是贸易保护主义的拥趸,另一方面或是需要转移国内视线,表明自身强硬态度,进而为即将到来的中期选举争得足够的选票。但结合历史来看,此次“301调查”大概率以双方谈判后各退一步结束,在中美贸易高速发展的今天,美国很难放弃中国市场这块大蛋糕。

查看余下全文
(责任编辑:韩艺嘉)