对于财政政策、货币政策的理解，我认为当前可能是存在偏差的，两边都有问题。不是说财政政策不积极，只是当前的问题要从基本面来判断两大政策。财政政策是很积极，我觉得积极过头了，在传统轨道上的积极，比如说地方大量隐性债务怎么来的？不仅仅中央积极地方更积极，导致整体看积极过头了，所以要改变财政政策的方式，不能一味地让地方更积极。当前的困惑是怎么调整在传统轨道上运作的两大政策。
我认为靠传统理论支撑的政策思路已经走不下去了，因为凯恩斯理论支撑的政策思路就是需求管理，扩大社会总需求，以追求社会总需求与社会总供给之间的平衡。毫无疑问我们现在不能再走这条路了。供给侧结构性改革追求高质量发展，实际已经意识到这个问题，已经在调整政策轨道。这说明，我们已在政策制定上与传统的凯恩斯理论脱钩，但是由于我们在理论上并没有一个清晰的分析框架，导致政策制定上的脱钩还在探索之中，想脱钩，有时候不由自主地又回去了，想不出什么新的办法来。
从某种意义上来说，现在无论是在理论层面，还是政策操作层面可能都陷入了一种困境，因为我们不知道如何才能真正地适应中国发展的新阶段，高质量发展的阶段应当有新的政策，新的政策应当有新的理论支撑。因为理论创新没有跟上实践的步伐，导致现在没有这种理论支撑，所以我认为我们的政策调整是在理论准备不足的情况下进行的。
关于减税降费，总书记在民营经济座谈会上讲了，要实质性减税、实质性降费，这显然是有所指的。我对我们国家这些年来的减税降费初步地做了一个梳理。从减税的角度来看，我认为有三种类型的减税。
一是扩内需的减税，二是降成本的减税，三是引导预期的减税。这三种类型的减税也可以指三种效应，减税可能有扩内需的效应，可能有降成本的效应，可能有引导预期的效应，这三层效应也可以理解为三种政策目标，一个是扩内需的政策目标，一个是降成本的政策目标，一个是引导预期的政策目标。所以三种类型、三种效应、三种政策目标，这里有内在的逻辑关系。
从政策目标来看，不同时期的政策目标是不一样的，所以减税的效应也相应地是不同的。所呈现出来的减税类型也是不一样的。过去主要是需求管理，选择的类型更多是扩内需的减税，之后提出来供给侧结构性改革，选择的减税类型是降成本的减税。当前，我认为面临的最大的问题是预期不稳，大家没有信心，对前景很悲观，所以引导预期应当是首位的政策目标。在中央政治局会议上提出“六稳”，稳预期放在最后，我认为也是最重要的，其他“五稳”都是以稳预期为前提的。现在恰恰是预期不稳导致了投资、消费以及进出口的下降。当然还有很多非常复杂的因素影响，但是各种各样复杂的因素都转化为预期的问题，所以当前的宏观政策目标应当是稳预期。
从不同时期的政策目标选择来看，我们经历了从扩内需时期，到供给侧结构性改革的降成本时期，到现在的稳预期。不同类型的减税，其实操作手法是不一样的，扩大内需的减税是总量政策，其目的是要增加企业或者个人的可支配收入，这样就可以扩大投资或者消费，减税相对来说是比较好操作的。到供给侧结构性改革，提出“三去一降一补”，其中降成本就是重要的内容。以降成本为目标的减税操作方法就比扩内需的减税相对复杂一些，因为这个时候要对税制要素进行选择，否则降成本就没什么效果。其中税制要素包括税种、税基、税率等等。从广义来讲，好像税收都是企业的负担，比如说增值税。增值税是独立的，它在核算上和企业的成本利润核算是完全分开的，和企业财务会计的核算也是分开的。因为增值税是价外税，按照现有的理论来看并不影响企业的成本和利润。但这只是表面现象。因为现在企业在签订买卖合同的时候，大多并没有把增值税分开，合同里的成本和服务的销售价格中都包含了税。增值税每调整一次，都会涉及到企业销售合同的调整，增值税虽不直接构成企业的成本和负担，但是会对企业的成本、利润产生挤压效应。当供求形势发生变化的时候，作为价外税的增值税到底是由企业负担还是由消费者负担？按照现有的税收理论来说，增值税最终都是由消费者负担的，和企业没有关系，企业只是代交。然而这并不符合现实，我认为传统的税收转嫁理论比较落后，很难解释我们的现实。
降低增值税有利于降低挤压效应，能减轻企业的负担，尤其在当前产能产品过剩，供过于求的情况下。所得税的减税是盈亏平衡点附近的临界效应，并不对所有的企业有效。对严重亏损的企业没有作用，因为亏损企业不缴税；对于盈利水平很高的企业也没有什么作用，只对盈亏边缘的企业才会有作用。微利企业，面临生存危机，减税也许就能活过来，生存而发展起来。
当前的形势我认为不能仅仅满足于扩内需和降成本的减税。现在应当转到引导预期的减税，然而引导预期的减税操作上更为复杂。因为跟预期有关的是预期利润，只有对预期利润产生影响才能真正的引导预期。减税基，更适用于以降成本、扩内需为目标的减税，但无法有效引导预期，而降税率则更容易引导预期。首先，减税基的政策文件更为复杂，难以让大多数人及时了解税收优惠政策，信息不对称导致一些企业没有享受到优惠；其次，减税基在征管过程中有更多的不确定性因素，存在主观判断，导致减税让很多人的获得感不强，从而无法有效引导预期；最后，减税基是有期限的，到期限后是否继续执行的主动权在于政府，而降税率属于税制要素的变化，经过法定程序后的确定性程度很高。
在减税政策的操作上必须紧紧围绕如何有效引导预期。我认为：第一，从税基式减税转为税率式减税，因为税率式减税透明度高，能够有效引导预期。此外，征管能力变强后可以为降税率提供空间，为税率式减税提供条件。营改增以后税收流失的空间被压缩了，税收征管能力增强。我们可以转向之前提出的简税制、低税率、宽税基、严征管的税制模式。因为在征管能力提升的条件下，就算降低税率也会收到同样多的税，宽税基也同样可以保证财政收入稳定增长。从社会心理的角度看，降税率的心理效应要更大，可以更好引导预期。现在的减税要从过去做“包子”的方式改成做“披萨”的方式，要摆在明面上来，这样才能真正引导预期。第二，从特惠式减税转向普惠式减税。因为普惠式减税相比针对部分行业、企业更能有效引导预期。第三，从零碎的减税到一次性到位的减税，累计式的减税，付出的真金白银总量并不少，但获得感不强，预期引导效应弱。
所以当前条件下，我们对政策目标要有一个新的认识。在引导预期时，不仅仅是对投资者，还包括消费者。现在个人所得税的减税政策影响消费者心理，有一定的引导预期的作用。不过，从整体看，任一个政策的效应都是边际效应，减税的政策效应也是如此，必须通过财政、货币等各项政策协调，甚至政策与改革有机地结合，才能形成整体的预期引导效应。
（作者为中国财政科学研究院院长刘尚希，本文是作者在博智宏观论坛第三十四次月度例会上的演讲。）
